В России продолжают строить государство

Для каждого уровня власти определяются свои четкие обязанности

Юрий ФИЛИППОВ,
обозреватель

Буквально через несколько дней после президентской инаугурации Владимир Путин начал по-новому выстраивать властную вертикаль. 13 мая 2000 года было объявлено о создании невиданной доселе административной формации - семи федеральных округов. Каждый из них объединил около десятка субъектов Российской Федерации, во все округа были назначены полномочные представители президента. Этим людям предстояло стать связующим звеном между все более обособлявшимися регионами и федеральным центром.

Федеральные полпреды выполнили порученную им работу: добились, чтобы нормативные акты субъектов РФ (включая национальные республики) были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Этим снималась угроза правовой фрагментации России, о которой эксперты и политики предупреждали еще три года назад.

Что касается губернаторов, мэров и региональных президентов, привычно обсуждавших законы в верхней палате парламента, то их убедили оставить это занятие и сосредоточиться на практической работе в своих республиках, областях и округах. С января 2002 года в Совете Федерации, работающем на постоянной основе, региональных лидеров теперь заменяют их представители. Сами же первые лица отвлекаются на общефедеральные дела примерно раз в три месяца, когда их собирают в Москве на заседание Государственного совета, органа совещательного.

Порядка в государстве стало больше. Но, как предупреждают эксперты, многое может пойти насмарку, если процесс приостановить. Поэтому на очереди – реформа местного самоуправления, более четкое разграничение властных полномочий между федерацией и ее субъектами. Заместитель главы президентской администрации Дмитрий Козак, главный идеолог и проводник реформы, считает, что власть в России по-настоящему еще не поделена. «Сегодня каждый уровень власти имеет возможность перекладывать на других ответственность за неудовлетворительную работу», – говорит он.

Действительно, десятилетия централизации создали в России такую атмосферу, когда даже за прорванную канализацию или текущую крышу – прямой предмет заботы местных органов власти – граждане склонны критиковать не ближайших начальников, а федеральное правительство в Москве. Местные же власти сами поощряют такие настроения. Во-первых, как правильно отмечает Козак, так легче снять с себя ответственность. А во-вторых (и это самая большая проблема), на реализацию властных полномочий, предоставляемых федеральным законодательством, у местных властей часто просто нет денег. При этом каждый вышестоящий руководитель имеет возможность возлагать на нижестоящего обязанности, в принципе не выполнимые по финансовым причинам.

Отсюда – ключевая идея реформы: закрепить за каждым уровнем власти конкретный объем обязательств перед гражданами, для чего обеспечить его правом оставлять у себя необходимое количество собираемых в регионе налогов. Когда это условие будет соблюдено, тогда можно будет говорить и о более строгой ответственности властей – и юридической, и финансовой, и политической. Причем отвечать придется не по иерархической цепочке - от подчиненного к начальнику, - а перед самими гражданами.

Пока не очень ясно, из каких источников и в каких объемах будут финансироваться «более ответственные» местные власти. Действующий ныне Бюджетный кодекс предписывает делить налоги, собираемые в России, в пропорции 50 на 50. То есть одну половину отправлять на федеральные нужды, а другую оставлять в субъектах федерации. Авторы реформы хотят положить конец такому немудреному делению.

Ведь смысл существования административных органов вовсе не в том, чтобы распоряжаться государственными деньгами. Прежде всего власть должна заботиться о благосостоянии общества, оказывать необходимый набор услуг местному населению. И деньги в ее распоряжение должны поступать в зависимости от того, какие обязанности она выполняет. Иными словами, сначала надо определить полномочия разных уровней власти, а затем уже делить финансы.

Налоги в России в предстоящие годы собираются снижать как минимум по одному проценту от ВВП в год, чтобы способствовать экономическому росту. Как это скажется на выполнении властью своих обязательств перед обществом, хватит ли у нее ресурсов, если налоговое бремя на экономику действительно ослабнет, еще предстоит выяснять.

Правда, с точки зрения авторов реформы, это детали. Главное – законодательно определить, кто и за что в России отвечает. Без этого властную вертикаль достроить вряд ли удастся.