"МЭ" Суббота" | 03.04.09 | Обратно

Административная реформа – чужая для своих, своя для чужих

Иво КЯНД,
магистр администрирования

Является ли административно-территориальная реформа камнем преткновения в развитии Эстонии, который благодаря политическим разногласиям не может преодолеть ни одно правительство?

Общинная экономия

В таком случае трудно понять необходимость ведомства регионального министра. Во имя экономии расходов было бы разумно создать один отдел при МВД, который и занимался бы вопросами административной реформы.

В нынешней экономической ситуации преимуществом эстонского государства являются резервы и небольшое налоговое бремя. Но при составлении негативного государственного бюджета не может остаться ни одной неприкосновенной области. Может быть только один приоритет – ответственное управление государством. Правительственный план сокращения бюджета на 8,08 миллиарда лишает самоуправления 1,375 миллиарда крон. Экономия ограничивает и взятие кредитов – в дальнейшем местное самоуправление должно будет получать разрешение Минфина ходатайствовать о кредите. Поддерживаться будет только взятие кредитов для самофинансирования европроектов. По словам многих руководителей самоуправлений, в январе этого года поступление подоходного налога от частных лиц было плохим, плюс к этому впереди ожидается понижение ставки подоходного налога. Поэтому возникает вопрос: не грех ли это – не использовать кризис для проведения административно-территориальной реформы?

Макроаналитик Swedbank Марис Лаури также советует провести административную реформу.

По моим оценкам, самым лучшим временем для проведения административной реформы стало бы время между выборами в Рийгикогу в 2011 году и выборами в местное самоуправление в 2013 году, но подготовку к этому дорогостоящему процессу можно было бы начать уже сейчас. К сожалению, в Эстонии в связи с объединением волостей не дошли до серьезного анализа, и на стадии информирования общественности эмоциональная напряженность свела на нет все усилия.

При добровольном объединении волостей возникает синергия, потому что на добровольной основе ладится сотрудничество. Одновременно возникают самоуправления с различной дееспособностью, которые развиваются в разных направлениях, оставляя белыми пятнами волости, с которыми не хотят объединяться.

Сейчас планы объединения строят волости Вяндра и Кайсма. Идут переговоры и о формировании большой волости Отепя. Пройдет референдум о возможном объединении города Тырва, волостей Хелме и Пыдра.

Как объединяться?

Но как все-таки проводить реформу, если волости добровольно объединяться не хотят? Ведь, как гласит народная мудрость, «насильно мил не будешь». В административном устройстве нужно что-то менять, но конкретной программы действий не смог представить ни один эксперт, ни один член правительства. Есть только нарисованные карты и предложенное число местных самоуправлений. Можно ли сократить расходы с помощью сокращения числа самоуправлений? Смею утверждать, что нет, но зато улучшится доступность общественных услуг. Однако за качественные услуги нужно платить, потому что общие расходы по управлению на одного жителя вырастут. Но меньшая волость - более гибкая в отношении организации труда, процессы здесь саморегулируемые, потому что община через местную демократию контролирует работу волостного собрания, и его деятельность более прозрачная. В больших самоуправлениях, напротив, качество услуг лучше, потому что благодаря большей базе доходов на каждую специальность можно нанять компетентного специалиста. В качестве недостатка можно отметить то, что если объединение происходит по центрам притяжения, теряется идентичность своего родного края.

Стоит ли ради целостного административного разделения применить в Эстонии принудительное объединение волостей, где переустройство пришлось бы проводить согласно целостному плану? Не возникнет ли в этом случае эффект «чужой для своих, свой для чужих», когда добровольно-принудительное объединение не будет демократическим процессом?

В Европе и Скандинавии успешно проходит процесс, когда сначала объединяются на добровольной основе, при этом все самоуправления все обсуждают между собой, затем разговаривают с самоуправлениями, которые не смогли сотрудничать, – с целью принуждения их к объединению. Смею считать, что из полностью демократического объединения ничего не получится, потому что важно, чтобы государство было целостным, а для этого необходимо задать рамку: сначала светофор бонуса, потом – светофор приказа, и, наконец, принудительное объединение (европейский опыт имеется). Сначала – переговоры, затем аргументирование и обоснование – в конце концов, и руководители волостей поймут полезность объединения. (Во Франции более 37 000 самоуправлений, но уже половину из них собираются принудить к сотрудничеству, потому что возникновение дополнительных уровней создаст сложности, и роль демократии исчезнет. В Скандинавии, где роль государства больше, объединение проводят с большим принуждением.)

Опыт Европы показывает, что оптимальная величина самоуправления в современном обществе – 30 000-50 000 жителей. Меньше – значит, слабее, больше – народ будет отчужден от власти.

В Эстонии одной из возможностей является развитие самоуправления, основанного на уезде, а на местах дела можно было бы решать на уровне деревень (у нас величина уезда как раз около 50 000 человек). Маленькая волость сегодня не сможет найти компетентных, конкурентоспособных руководителей и специалистов. В то же время было бы разумно развивать недоходный сектор.

Сельский староста как предводитель общины

Административная реформа – одна из возможностей формирования гражданского общества. Самосознание общины необходимо укреплять уже на уровне села, и сельский староста должен быть лидером, которого невозможно создать в принудительном порядке. Поэтому роль сельского старосты как продолжение местного самоуправления следует узаконить, чтобы организовать роль предводителя, самого близкого к людям на самом низшем уровне. Сельский староста – посредник между жителями села и волостным собранием, между представительством интересов народа и государственными учреждениями. Нынешний Закон об организации местных самоуправлений (KOKS) узаконивает сельского старосту слабо. В Эстонии около 4500 сел, а сельских старост только около 1200. Так как регионы Эстонии отличаются друг от друга, местное самоуправление должно сформировать институт сельского старосты, в котором были бы определены права сельского старосты как авторитетного человека, избранного местными жителями, а также его обязанности и денежные средства. И чтобы небольшие села, где общественная жизнь менее активна, могли быть представлены в волости для решения своих проблем.

Нынешнее правительство не пошло путем принудительной административной реформы. Мандат на слияние местных самоуправлений не может исходить от правительства, он должен быть выдан самими гражданами. Для этого нужно, чтобы партии пошли на выборы в конкретном регионе с четкими посылами: выбирая нас, вы даете разрешение на соединение с соседней волостью. Чтобы провести широкую административно-территориальную реформу, мандат от народа должен получить Рийгикогу. Поэтому принудительное слияние невозможно провести до выборов 2011 года, да и тогда только в том случае, если партии четко выразят это желание в своей предвыборной платформе.

Эстонское государство будет способно устойчиво развиваться, если рост трудовой занятости и производительности будет начинаться с экономной общины.