Обратно

ЗАКОН как баланс интересов

Владимир ВАЙНГОРТ,
доктор экономических наук

В мае Рийгикогу сменил некоторые правовые нормы, им же установленные пару месяцев назад. Ничего необычного в этом деле нет: приняли закон, поняли, что ошиблись, исправили. В конце концов, все заинтересованы, чтобы законы постоянно улучшались. Правда, здесь появляется вопрос: лучше для кого? Любой правовой акт обязательно отражает чьи-то интересы. И в этом смысле проведенные законодателями изменения дают повод для размышлений.

В чью пользу улучшаются законы?

Возьмем, к примеру, поправки в двух налоговых законах: о налоге с оборота и подоходном налоге. Первый начал действовать 1 мая. А 6 мая законодатели внесли два изменения в его пятнадцатую статью. Одно коснулось налогообложения операций с товарами в свободных таможенных зонах, второе - налога с оборота при грузоперевозках. Не вникая в детали, чтобы не втягивать читателей в узкоспециальные проблемы, заметим, что в обоих случаях речь шла о снятии 18-процентного налога и замене его нулевым, что делает ряд хозяйственных операций дешевле. В пояснительной записке к проекту изменений авторы подчеркивали, что если закон начнет действовать в принятой раньше редакции, то часть грузоперевозок, идущих через Эстонию, может переместиться в соседние страны, поскольку и в Финляндии, и в Латвии нет ограничений, подобных тем, что предусмотрел наш новый Закон о налоге с оборота по части налогообложения сделок в свободных таможенных зонах и при перевозке грузов, поступающих из третьих стран, не входящих в Евросоюз (в нашем случае, из России). Авторы законодательных поправок не только не скрывали, а, наоборот, специально сообщили в пояснительной записке, что делают свои предложения на основе «оценок предпринимателей», и их аргументация возымела действие. Парламентарии сочли интересы фирм, занятых крупными внешнеторговыми операциями через свободные таможенные зоны и переброской грузов на таможенные склады, достаточно значимыми для срочного изменения положений закона.

А 20 мая были приняты изменения Закона о подоходном налоге. Одно из наиболее важных касается налогообложения дивидендов, выплачиваемых иностранным акционерам и пайщикам. По новым нормам с 1 мая физические лица, живущие за рубежом и владеющие акциями или паями эстонских фирм, при получении дивидендов не будут нести налоговых потерь. До этих изменений при выплате дивидендов таким лицам эстонская фирма удерживала с них подоходный налог. А если учесть, что по ранее принятым изменениям в том же Законе о подоходном налоге и юридическим лицам из-за рубежа, если они владеют более 20% акций или паев эстонских фирм, дивиденды выплачиваются без удержания налога (раньше этот порог составлял 25%), то можно сказать, что условия участия в нашем бизнесе для иностранцев стали значительно выгоднее, чем были раньше. Иными словами, законодатели учли их интересы. Совпадает ли такое решение с нашими интересами? С одной стороны, вроде бы совпадает: чем больше внешних инвестиций, тем лучше для местной экономики. С другой стороны, поступления в бюджет упадут, и разницу придется тем или иным способом погашать местным налогоплательщикам. Но и в этом случае для нашей темы важно другое: законодатели учли интересы определенных групп.

В то же время в наших законах и подзаконных правовых актах масса норм, которые явно противоречат интересам не менее крупных по составу и не менее важных для экономики групп предпринимателей и других налогоплательщиков, чьи заботы остаются вне поля зрения законодателей и составителей законов.

Почему законодатель часто глух?

В советское время ходил анекдот. У армянского радио спросили: «Почему на сигаретах «Прима» не написано, что курение опасно для здоровья, и почему на «Запорожце» нет ремней безопасности?». Радио отвечает: «Потому что здоровье тех, кто курит «Приму» и ездит на «Запорожцах», для государства никакой ценности не представляет».

Анекдот точно отражал отношение правящего слоя страны к интересам основной массы населения. Система номенклатурного управления страдала отсутствием «обратной связи». У нас сейчас вроде бы действует т.н. «представительная демократия»: многопартийность, демократические выборы и все такое прочее. Но интересы разных групп по-прежнему учитываются по-разному.

Например, страховые фирмы подняли стоимость обязательного дорожного страхования. Мотив такой: теперь наши автомобилисты начнут свободно мотаться по Европам, и в случае аварии какие-то ремонты придется оплачивать за тамошние цены. Но у нас масса автовладельцев, которые не только в Европу, по городу-то редко ездят, ограничиваясь выездом на стареньких «Жигулях» из дома на дачный участок. Другим финансовых ресурсов хватает только на самые необходимые и срочные выезды. Так, может быть, стоило дифференцировать страховую нагрузку? Но у нас не образовалось соответствующего лобби. Не самоорганизовались небогатые автовладельцы для защиты своих интересов (как произошло, скажем, в соседней России, где возникло широкое движение по изменению условий т.н. «страхования гражданской ответственности»). Не появилось у нас и мощного объединения квартиросъемщиков для противостояния ожидаемому освобождению платы за наем жилья от государственных ограничений. Нет примеров самоорганизации мелких лавочников, чьи интересы последовательно и целенаправленно ущемляются в пользу крупных международных торговых сетевых структур. Отдельные голоса раздаются, и попытки лоббировать депутатов делаются, но так, чтобы киоски закрылись на день-другой с шумом и треском для привлечения внимания общества к их проблемам, чтобы покупатели лекарств бушевали и т.д. и т.п., - у нас не принято. Поскольку нет гражданского общества с его практикой создания и действия самых разных групп для защиты и представления своих интересов.

Представлять интересы надо уметь

Обратите внимание, как защищают собственные интересы даже те группы, которые как-то структурированы. Пенсионеры периодически выставляют пикеты и протестуют против существующего порядка расчета пенсий. Профсоюзы пытаются организовать широкое движение против принятия дискриминационных норм предлагаемого Закона о трудовом договоре. Студенты проводили протестные акции. Учителя протестовали. Но ни одна из этих групп не предложила своего варианта соответствующего правового акта.

Почему, например, профсоюзы, логично критикуя предлагаемый проект Закона о трудовом договоре, не предложили парламентариям своей версии этого правового акта? Денег нет на разработку? Так один опытный и высококвалифицированный юрист недавно сказал мне, что принял бы участие в разработке закона без оплаты, но никто инициатором его создания не выступает. Многие считают, что интересы разных групп должны отражать партии. Но в рыночном обществе партии, по существу, такие же бизнес-организации, как любые другие коммерческие структуры. Один из самых интересных социальных философов современной России Александр Панарин заметил как-то: «Либеральная теория признает, что демократическая власть не отличается добротой намерений; эта теория прямо говорит, что при демократии добротность действий правителей обеспечивается не характером их целей - они у них корыстные, «рыночные», - а системой «сдержек и противовесов»». Демократический правитель, подобно рыночному товаропроизводителю, сознательно печется не об обществе, а о своих корыстных интересах». Совпадение этих интересов с интересами различных групп зависит от умения таких групп свои интересы представлять.

Жесткие правила игры в обществе, где мы живем, диктуют необходимость постоянного представления собственных интересов разным группам на основах самоорганизации. Кому это удается, добиваются учета своих интересов в законодательном поле, о чем свидетельствует наша правовая практика и о чем говорят примеры, с которых начался разговор.

Чтобы реализовать интересы любой группы, необходимо понимать общий закон развития общества и действующих в нем правовых норм в том числе. Они отразят только те интересы, которые донесут до законодателей соответствующие группы давления. Нет таких групп - нет гражданского общества, и господа законодатели тогда вроде кошек, гуляющих сами по себе. А принимаемые ими законы отражают, в большинстве случаев, интересы финансовых и обладающих крупной собственностью элит, которые умеют эти интересы и представить, и защищать.

Сейчас идет становление правового поля Эстонии в рамках Евросоюза. Уже появившиеся законы и поправки к ранее действовавшим законам часто неудобны малому бизнесу. Надо организоваться для защиты своих интересов. Иного пути нет.